Πράξεις νομοθετικού περιεχομένου (ΠΝΠ) και Κατάσταση Πολιορκίας

του Φώτιου-Σπυρίδωνος Μαζαράκη

1. Η παραβίαση της διάκρισης των λειτουργιών, μέσα από πράξεις νομοθετικού περιεχομένου των άρθρων 44 παρ.1 και 48 παρ.5 του Συντάγματος του 1975

Με το άρθρο 44 παρ.1 του Σ/75, το Υπουργικό Συμβούλιο μπορεί να προτείνει πράξεις νομοθετικού περιεχομένου (ΠΝΠ), οι οποίες εκδίδονται υποχρεωτικά από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας. Οι εν λόγω πράξεις, είναι ισόκυρες με νόμο, έχουν άμεση ισχύ, η οποία όμως για να διατηρηθεί πρέπει να υποβληθούν στην Ολομέλεια της Βουλής για κύρωση, σύμφωνα με το άρθρο 72, εντός 40 ημερών από την έκδοσή τους άλλως εντός 40 ημερών από τη σύγκληση της Βουλής σε σύνοδο. Αν δεν υποβληθούν στη Βουλή στις ανωτέρω προθεσμίες ή δεν κυρωθούν από τη Βουλή εντός τριών μηνών από την υποβολή τους, παύουν να ισχύουν στο εξής.

Οι πράξεις μπορούν να εκδοθούν, είτε η Βουλή λειτουργεί οπότε και πρέπει να τις κυρώσει εντός τριών μηνών από την υποβολή τους και η οποία πρέπει να γίνει μέσα σε 40 ημέρες από την έκδοσή τους, είτε δεν λειτουργεί οπότε πρέπει να τις κυρώσει εντός τριών μηνών από την έναρξη της λειτουργίας της και μετά την υποβολή τους εντός 40 ημερών από τη σύγκλησή της. Γίνεται λοιπόν εμφανές, ότι οι πράξεις νομοθετικού περιεχομένου μπορούν να ισχύουν, σε ομαλές πολιτικές περιόδους, και για διαστήματα 4-5 μηνών προτού τελικά κυρωθούν από τη Βουλή, ή τελικά δεν κυρωθούν και ενώ όμως έχουν ισχύσει και έχουν παραγάγει τα αποτελέσματά τους.

Το γεγονός ότι τελικά κυρώνονται από την Ολομέλεια της Βουλής, δεν πρέπει να μας οδηγήσει στο συμπέρασμα ότι, οι ΠΝΠ, μπορούν να ρυθμίσουν όλα τα ζητήματα, δηλαδή και αυτά που ρυθμίζονται αποκλειστικά από και με τον τυπικό νόμο, αφού εν αρχή, δεν πρόκειται για νόμο.[1] Πρόκειται για έκτακτη, κυριολεκτικά, νομοθετική αρμοδιότητα της εκτελεστικής εξουσίας η οποία προβλέπεται από το Σ/75 και τελεί κάτω από τις προϋποθέσεις του άρθρου 44 παρ.1.

Υφίσταται η διαδικαστική προϋπόθεση της αρμοδιότητας που προβλέπεται ρητά, η δυνατότητα δηλαδή από το ίδιο το άρθρο 44 παρ.1 να νομοθετεί η εκτελεστική εξουσία, η οποία όμως ενεργοποιείται, όταν συντρέχουν και οι ουσιαστικές προϋποθέσεις της “εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης”. Είναι δε έκτακτη, με την έννοια ότι εισάγεται κατ’ εξαίρεση του άρθρου 26 παρ.1 του Σ/75 και εξυπηρετεί “εξαιρετικά επείγουσα και απρόβλεπτη ανάγκη”.

Ο όρος “εξαιρετικά επείγουσα ανάγκη” πρέπει να ερμηνεύεται αυστηρά. Κάθε ανάγκη λήψης νομοθετικών μέτρων που είναι επείγουσα δεν σημαίνει ότι δικαιολογεί τη θέσπιση πράξης νομοθετικού περιεχομένου. Η επείγουσα ανάγκη νομοθέτησης πρέπει να είναι εξαιρετική, να συνιστά δηλαδή εξαίρεση στις καθημερινές πάγιες ανάγκες της κοινωνικής ζωής που απαιτούν τη θέσπιση κανόνων δικαίου και να μην μπορεί να ικανοποιηθεί με την ψήφιση σχεδίου ή πρότασης νόμου από τη Βουλή με την διαδικασία του επείγοντος ή του κατεπείγοντος, σύμφωνα με τις παρ.4 και 5 του άρθρου 76 του Σ/75. Η έννοια της “απρόβλεπτης ανάγκης” η οποία πρέπει να συντρέχει σωρευτικά με αυτήν της “επείγουσας” πρέπει επίσης να ερμηνεύεται αυστηρά, καθόσον το απρόβλεπτο, περισσότερο από το επείγον, είναι κατ’ αρχήν αντικειμενικά εξακριβώσιμο.[2] Και αν τελικά, η ενεργοποίηση της δυνατότητας της εκτελεστικής εξουσίας να νομοθετήσει μ’ αυτόν τον τρόπο είναι καταχρηστική, με την έννοια ότι δεν συντρέχει “έκτακτη περίπτωση εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης”, η όποια αμφισβήτηση εξασθενεί, εφόσον οι πράξεις κυρωθούν τελικά από τη Βουλή και μάλιστα σε σύντομο χρονικό διάστημα.

Τα πράγματα όμως είναι διαφορετικά, όταν οι πράξεις νομοθετικού περιεχομένου δεν κυρωθούν τελικά από τη Βουλή, είτε διότι αλλάξανε οι κοινοβουλευτικοί συσχετισμοί εξ’ αιτίας εκλογών που μεσολάβησαν, είτε διότι η ίδια η κοινοβουλευτική πλειοψηφία αποφάσισε, πράγμα σπανιότατο μεν, πιθανό δε, να μη στηρίξει την πράξη νομοθετικού περιεχομένου. Τότε έχουμε ένα “νόμο”, ο οποίος ίσχυσε για μια συγκεκριμένη χρονική περίοδο, παρήγαγε τα αποτελέσματά του και πιθανόν τις διευκολύνσεις του, αλλά ουδέποτε εγκρίθηκε από τη λαϊκή αντιπροσωπεία.

Το ζήτημα γίνεται πιο περίπλοκο όταν, η εκτελεστική εξουσία, με το πρόσχημα της εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης, προτείνει και εκδίδονται πράξεις νομοθετικού περιεχομένου, επαναλαμβανόμενα και με όμοιο περιεχόμενο, προκειμένου να επιτύχει κάποτε την κύρωσή τους από τη Βουλή ή απλώς την ισχύ τους μέχρι την απόρριψη τους ή και τη μη υποβολή τους. Σ’ αυτή την περίπτωση έχουμε υπέρβαση του συνταγματικού εύρους της νομοθετικής λειτουργίας της κυβέρνησης, αφού καταχρηστικά και επαναλαμβανόμενα η εκτελεστική εξουσία εισέρχεται στο πεδίο της νομοθετικής, αλλά που δεν μπορεί να αξιολογηθεί ποινικά, με ασφάλεια. Τα συνταγματικά όρια αυτής της δυνατότητας της εκτελεστικής εξουσίας είναι δύσκολα αναγνωρίσιμα, αφού πράγματι κατ’ αρχήν αυτή η συμπεριφορά προβλέπεται από το Σύνταγμα μόνο υπό τις προϋποθέσεις που θέτει το άρθρο.

Το καταχρηστικό όμως της άσκησής της, που φαίνεται να υλοποιεί, και ποινικά, την παραβίαση του νόμιμου εύρους της νομοθετικής της λειτουργίας χρησιμοποιώντας τη δυνατότητα που της δίδει το άρθρο 44 παρ.1 του Σ/75, μπορεί να αξιολογηθεί, με βάση ένα αντικειμενικό κριτήριο: από τη συνεχή έκδοση τέτοιων πράξεων χωρίς, τελικά, την υποβολή τους για κύρωση από τη Βουλή.

Έτσι, χρησιμοποιεί μια έκτακτη συνταγματική δυνατότητα νομοθέτησης, κατά τακτικό τρόπο, χωρίς τελικά η “νομοθεσία” της να τύχει της έγκρισης της Βουλής, και ενώ αυτή έχει παράγει τα αποτελέσματά της για όσο χρόνο διαρκεί η ισχύς της. Εδώ, υποκαθιστά πια τη Βουλή στο έργο της.

Το ίδιο κριτήριο μπορεί να ισχύσει και για τις πράξεις νομοθετικού περιεχομένου της κυβέρνησης που εκδίδονται κατά το άρθρο 48 παρ.5 του Σ/75. Όταν δηλαδή, ενώ ισχύουν τα μέτρα των προηγούμενων παραγράφων του άρθρου 48 περί καταστάσεως πολιορκίας και αναστολής βασικών συνταγματικών διατάξεων, εκδίδονται συνεχώς πράξεις νομοθετικού περιεχομένου για την “αντιμετώπιση επειγουσών αναγκών ή για να αποκατασταθεί ταχύτερα η λειτουργία των συνταγματικών θεσμών”, που εν τούτοις δεν υποβάλλονται για κύρωση στη Βουλή.

2. Η κατάσταση πολιορκίας, σύμφωνα με το άρθρο 48 του Συντάγματος του 1975 και η σχέση της με το άρθρο 44

Σύμφωνα με το άρθρο 48 παρ.1 του Σ/75, σε περίπτωση πολέμου, επιστράτευσης εξ’ αιτίας εξωτερικών κινδύνων ή άμεσης απειλής της εθνικής ασφάλειας, καθώς και αν εκδηλωθεί ένοπλο κίνημα για την ανατροπή του δημοκρατικού πολιτεύματος, η Βουλή, με απόφασή της που λαμβάνεται ύστερα από πρόταση της κυβέρνησης, και με πλειοψηφία των 3/5 του όλου αριθμού των βουλευτών της σύμφωνα με την παρ.6 του ίδιου άρθρου, θέτει σε εφαρμογή, σε ολόκληρη την επικράτεια ή σε τμήμα της, το νόμο για την κατάσταση πολιορκίας, συνιστά εξαιρετικά δικαστήρια και αναστέλλει την ισχύ του συνόλου ή μέρους των διατάξεων των άρθρων 5 παρ.4, 6, 8, 9, 11, 12 παρ.1 έως και 4, 14, 19, 22 παρ.3, 23, 96 παρ.4 και 97.

Με την απόφαση, την οποία δημοσιεύει ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας, ορίζεται η διάρκεια της ισχύος των επιβαλλόμενων μέτρων, η οποία δεν μπορεί να υπερβεί τις 15 ημέρες.

Κατά την παρ.2 του ιδίου άρθρου, εάν η Βουλή απουσιάζει ή συντρέχει αντικειμενική αδυναμία να συγκληθεί εγκαίρως, τα μέτρα λαμβάνονται με προεδρικό διάταγμα που εκδίδεται ύστερα από πρόταση του Υπουργικού Συμβουλίου. Το διάταγμα υποβάλλεται από την κυβέρνηση στη Βουλή για έγκριση μόλις καταστεί δυνατή η σύγκλησή της, ακόμη και εάν έληξε η βουλευτική περίοδος ή η Βουλή έχει διαλυθεί και πάντως μέσα σε 15 ημέρες το αργότερο, ενώ σύμφωνα με την παρ.3, η διάρκεια των προηγούμενων μέτρων, μπορεί να παρατείνεται ανά δεκαπενθήμερο μόνο με προηγούμενη απόφαση της Βουλής η οποία συγκαλείται ακόμη και αν έχει λήξει η βουλευτική περίοδος ή η Βουλή έχει διαλυθεί. Οι εν λόγω αποφάσεις της Βουλής, λαμβάνονται με πλειοψηφία του συνόλου της (151/300).

Κατά την παρ.4, τα κατά τις προηγούμενες παραγράφους μέτρα, αίρονται αυτοδικαίως με τη λήξη των προθεσμιών που προβλέπονται στις παρ.1, 2 και 3, εφόσον δεν παρατείνονται με απόφαση της Βουλής, και σε κάθε περίπτωση με τη λήξη του πολέμου, εφόσον είχαν επιβληθεί εξαιτίας πολέμου.

Σύμφωνα δε με την παρ.5, αφότου αρχίσουν να ισχύουν τα ανωτέρω μέτρα, με πρόταση της κυβέρνησης ο πρόεδρος της δημοκρατίας, μπορεί να εκδίδει πράξεις νομοθετικού περιεχομένου, για να αντιμετωπιστούν επείγουσες ανάγκες ή για να αποκατασταθεί ταχύτερα η λειτουργία των συνταγματικών θεσμών. Οι πράξεις αυτές υποβάλλονται για κύρωση στη Βουλή εντός 15 ημερών από την σύγκλησή της και παύουν να ισχύουν στο εξής, αν δεν υποβληθούν στη Βουλή μέσα στις παραπάνω προθεσμίες ή δεν εγκριθούν απ’ αυτήν μέσα σε 15 ημέρες αφότου υποβλήθηκαν.

Τέλος, στην παρ.7 του ιδίου άρθρου, επισημαίνεται ότι, καθ’ όλη τη διάρκεια της εφαρμογής των μέτρων κατάστασης ανάγκης, ισχύουν αυτοδικαίως οι διατάξεις των άρθρων 61 και 62 του Σ/75 για το ακαταδίωκτο των βουλευτών.

2.1 Διαδικαστικές και ουσιαστικές προϋποθέσεις της κήρυξης

Σύμφωνα με τα ανωτέρω, η Βουλή αποφασίζει, μόνο ύστερα από πρόταση της κυβέρνησης, να θέσει σε εφαρμογή το νόμο για την κατάσταση πολιορκίας, ο οποίος υφίσταται και είναι ο Ν.566/1977 αλλά είναι ανενεργός, και να αναστείλει την ισχύ των ανωτέρω συνταγματικών διατάξεων.[3]

Η λειτουργία της αρμοδιότητας της Βουλής, προϋποθέτει την διαδικαστική προϋπόθεση της προηγούμενης απόφασης της κυβέρνησης. Σε περίπτωση όμως αδυναμίας να συγκληθεί, αυτή η αρμοδιότητα κάμπτεται και τα ανωτέρω μέτρα λαμβάνονται μόνο με απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου και παίρνουν τη μορφή προεδρικού διατάγματος, αφού ο πρόεδρος της δημοκρατίας υποχρεούται στην έκδοσή του.

Καταρχήν φαίνεται, ότι η κατάσταση πολιορκίας μπορεί να τεθεί σε ισχύ, μόνο με πρωτοβουλία της κυβέρνησης. Αποκλείεται η κίνηση της διαδικασίας από οποιαδήποτε άλλη λειτουργία του άρθρου 26 του Σ/75, δηλαδή εν προκειμένω από τη Βουλή. Έτσι, η πρώτη εκτίμηση για το εάν συντρέχουν οι ουσιαστικές προϋποθέσεις του άρθρου 48 παρ.1 του Σ/75, αλλά και η κίνηση της διαδικασίας, ανήκουν αποκλειστικά στην εκτελεστική εξουσία.

Τα μέτρα όμως, σε περίπτωση αδυναμίας σύγκλησης της Βουλής ή απουσίας της, μπορούν να τεθούν σε ισχύ, με προεδρικό διάταγμα και κατόπιν πρότασης του Υπουργικού Συμβουλίου. Η Χώρα λοιπόν, μπορεί να τεθεί σε κατάσταση πολιορκίας, μόνο με την κίνηση της σχετικής διαδικασίας από την κυβέρνηση και με ή χωρίς τη σύμπραξη της Βουλής.

Εν συνεχεία όμως, πρέπει να κυρωθούν από τη Βουλή και σε κάθε περίπτωση εντός 15 ημερών. Η πορεία εδώ είναι ανάστροφη. Η διαφορά όμως έγκειται στο ότι, στην μεν πρώτη περίπτωση τα μέτρα ισχύουν μόνο από και με την έγκριση της Βουλής, ενώ εάν τα μέτρα ληφθούν από την κυβέρνηση, ισχύουν πάλι αμέσως αλλά σε περίπτωση εκπνοής του 15ημέρου χωρίς την κύρωσή τους, αυτά τελικά θα έχουν ισχύσει για 15 ημέρες χωρίς τη συγκατάθεση της Βουλής αφού δεν αίρονται αναδρομικά. Πρόκειται δηλαδή για επικύρωση μέτρων, που ήδη ισχύουν, και όχι κυριολεκτικά για κύρωση, όπως ισχύει για τα σχέδια νόμου ή τα νομοσχέδια. Η περαιτέρω χρονική ισχύς τους και για διαστήματα ανανέωσης κάθε φορά, όχι μεγαλύτερα των 15 ημερών, προϋποθέτει μόνο απόφαση της Βουλής. Βέβαια το τελευταίο, δεν αποκλείει την περίπτωση, εν αδυναμία σύγκλησης της Βουλής και κάθε 15 ημέρες, η κυβέρνηση να λαμβάνει, με καινούργια κάθε φορά τροποποιημένη απόφασή της τα ίδια μέτρα.

Κατά τις διαδικαστικές προϋποθέσεις, έχουμε επανάληψη των όσων ίσχυαν στο Σύνταγμα του 1952. Σε σχέση όμως με το τελευταίο και ακόμη με το Σύνταγμα του 1864/1911, έχουμε μια επιπλέον διεύρυνση υπέρ της εκτελεστικής εξουσίας, η οποία είναι ακατανόητη.

Το περιθώριο σύγκλησης της Βουλής για επικύρωση των μέτρων από τη λήψη τους, με μοναδική πρωτοβουλία και απόφαση της κυβέρνησης, από τις 5 ημέρες που προέβλεπε το Σύνταγμα του 1864/1911 και τις 10 ημέρες που προέβλεπε το μετεμφυλιακό Σύνταγμα του 1952 και σε εποχές που τα μέσα επικοινωνιών και συγκοινωνιών ήταν πολύ υποδεέστερα από τη σημερινή, ανέρχεται τώρα σε 15 ημέρες. Η κυβέρνηση δηλαδή, μπορεί να κρατήσει τη Χώρα σε κατάσταση πολιορκίας για 15 ημέρες, και εν συνεχεία να αρθεί αυτή η κατάσταση, εάν δεν συμφωνήσει η Βουλή, αλλά χωρίς να μπορούν να αρθούν αναδρομικά τα αποτελέσματά της.

Οι ουσιαστικές τώρα προϋποθέσεις, οι οποίες εν αρχή εκτιμούνται μόνο από την Κυβέρνηση, συνίστανται αποκλειστικά στην περίπτωση πολέμου, επιστράτευσης εξαιτίας εξωτερικών κινδύνων ή άμεσης απειλής της εθνικής ασφάλειας καθώς και αν εκδηλωθεί ένοπλο κίνημα για την ανατροπή του δημοκρατικού πολιτεύματος. Από τις περιοριστικά αναφερόμενες περιπτώσεις, αρκεί να συντρέχει και μόνο μία.

Η περίπτωση του πολέμου πρέπει να συντρέχει είτε νομικά, κατά το εσωτερικό ή διεθνές δίκαιο, είτε ως πραγματικό γεγονός, έστω και υπό τη μορφή της επικείμενης άμεσης γενικευμένης σύρραξης.

Η κατάσταση επιστράτευσης, θα πρέπει να οφείλεται σε εξωτερικούς κινδύνους.

Θυμίζουμε ότι η κατάσταση επιστράτευσης που ίσχυε με το ΠΔ 506/20.07.1974, έπαυσε το 2002. Όλα αυτά τα χρόνια λοιπόν, (1974-2002), η ουσιαστική προϋπόθεση να τεθεί η χώρα σε κατάσταση πολιορκίας, υφίστατο κατά το ήμισυ της περίπτωσης, αφού η επιστράτευση θα πρέπει να συντρέχει εξαιτίας εξωτερικού κινδύνου, υπαρκτού και ενεστώτος.

Από τις ανωτέρω διαζευκτικά αναφερόμενες περιπτώσεις, αυτή η οποία παρουσιάζει τα περισσότερα προβλήματα ερμηνείας, είναι αυτή της “άμεσης απειλής της εθνικής ασφάλειας”. Πρόκειται για μια ασαφή προϋπόθεση, σύμφωνα με την οποία δεν τίθενται αντικειμενικά κριτήρια προκειμένου να διαγνωστεί η συνδρομή της. Έτσι, λόγω της ευρύτητας του όρου “εθνική”, είναι δυνατόν να θεωρηθεί ότι καλύπτει όλους τους τομείς της χώρας-έθνους, το όποιο δηλαδή πεδίο δράσης της κρατικής οντότητας ή απλώς ενδιαφέροντός του. Ο συνδυασμός των όρων “απειλή” και “ασφάλεια” και η μεταξύ τους σχέση, δηλαδή το ότι η απειλή στρέφεται κατά της ασφάλειας του έθνους και όχι κατά του έθνους, υποδηλώνει τα εξής ευρύτατα όρια:

Πρόκειται καταρχήν για απειλή, άρα δεν χρειάζεται να έχει ήδη εκδηλωθεί ενέργεια που να προσβάλλει το προστατευόμενο πεδίο· αρκεί μια υπάρχουσα κατάσταση να εκτιμηθεί ως απειλή για το έθνος. Ο κίνδυνος όμως πρέπει να είναι άμεσος, να επίκειται δηλαδή τουλάχιστον άμεση ενεργοποίησή του και όχι αφηρημένη κατάσταση ύπαρξής του. Αυτή δε η απειλή, δεν είναι απαραίτητο να στρέφεται κατά ένα συγκεκριμένο τρόπο κατά μιας υπάρχουσας λειτουργίας ή δομής του έθνους-κράτους, αλλά αρκεί μόνο η εκτίμηση ότι η ύπαρξή της είναι ενδεχόμενο να απειλήσει την ασφάλειά της, τον όποιο δηλαδή τρόπο λειτουργίας της ή τη μορφή της ύπαρξής της. Επειδή ακριβώς δεν διακρίνει, αυτή η απειλή μπορεί να προέρχεται από το εσωτερικό ή το εξωτερικό της Χώρας.

Η περίπτωση του ένοπλου κινήματος με σκοπό την ανατροπή του δημοκρατικού πολιτεύματος, αφορά εκείνη την κατάσταση, κατά την οποία εκδηλώνεται ένοπλη ενέργεια (μαζική ή όχι είναι αδιάφορο), με σκοπό όμως την ανατροπή του δημοκρατικού πολιτεύματος και όχι την υπεράσπισή του. Προϋποθέτει κατάσταση ενεργή και ενεστώσα η οποία ήδη έχει εκδηλωθεί, ήδη δηλαδή τουλάχιστον υπάρχουν πράξεις ένοπλης βίας, που στρέφονται κατά του δημοκρατικού πολιτεύματος.

Πρόκειται λοιπόν για μία, εν πολλοίς, επανάληψη των ουσιαστικών συνταγματικών προϋποθέσεων του 1952 πλην της καινούργιας προστεθείσας, δηλαδή “της εκδηλώσεως ενόπλου κινήματος για την ανατροπή του δημοκρατικού πολιτεύματος.”

Με την τελευταία αυτή περίπτωση, προσδιορίζεται επιπλέον ότι προστατεύεται το δημοκρατικό πολίτευμα, κατά του οποίου μόνο αν εκδηλωθεί ένοπλο κίνημα για την ανατροπή του, τίθενται σ’ εφαρμογή τα μέτρα. Έτσι, συμπληρώνεται και η περίπτωση του πολέμου με εξωτερικό εχθρό με την αντίστοιχη του πολέμου με εσωτερικό εχθρό, η οποία όμως δεν πρέπει να ταυτίζεται αναγκαστικά με την περίπτωση του εμφυλίου πολέμου. Είναι δηλαδή δυνατόν, ο εσωτερικός ένοπλος εχθρός να μην είναι και ομοεθνής.

Η συνδρομή όμως της κάθε ουσιαστικής προϋπόθεσης, δεν αποκλείει συγχρόνως και τη συνδρομή της οποιασδήποτε άλλης, αφού κατά περιεχόμενο τουλάχιστον είναι διαφορετικές (κατά ποιότητα ή έκταση) ή τίθενται διαζευκτικά, μόνο όμως κατά το μέτρο που δεν καλύπτουν το ίδιο πεδίο δράσης. Η έννοια δηλαδή της απειλής της εθνικής ασφάλειας δεν εμπεριέχει τυπικά και την περίπτωση πολέμου. Έτσι, εξ’ αντιδιαστολής, φαίνεται να προστατεύεται μόνο το δημοκρατικό πολίτευμα και όχι το οποιοδήποτε πολίτευμα. Υπό το πρίσμα της θεωρητικής δυνατότητας που παρέχει η έννοια της απειλής “της εθνικής ασφάλειας”, έννοια ευρύτερη από αυτήν του δημοκρατικού πολιτεύματος, δίδεται η δυνατότητα η διάταξη του άρθρου 48 να ενεργοποιηθεί και για την προστασία άλλων αγαθών, όχι όμως και πολιτεύματος που δεν είναι δημοκρατικό.

Παρότι όμως φαίνεται η περίπτωση του ένοπλου κινήματος με σκοπό την ανατροπή του δημοκρατικού πολιτεύματος να έχει τεθεί για την προστασία μόνο του δημοκρατικού πολιτεύματος, και όταν εναντίον του εκδηλωθεί ένοπλο κίνημα από οποιονδήποτε για την ανατροπή του, άρα και για την περίπτωση της στρατιωτικής δικτατορίας ή του στρατιωτικού πραξικοπήματος, στην ουσία μπορεί να λειτουργήσει μόνο εάν εκδηλωθεί ένοπλο κίνημα, από οποιονδήποτε άλλο πλην του στρατού.

Με την εφαρμογή του άρθρου 48 και την αναστολή των συνταγματικών διατάξεων που προβλέπονται αλλά και τη θέσει σε ισχύ του νόμου περί καταστάσεως πολιορκίας, σύμφωνα με τον οποίο ο στρατός, συνολικά και αδιαίρετα ως θεσμός-εξουσία και υπό την εσωτερική του λειτουργία, αναλαμβάνει εκτελεστικές, δικαστικές αλλά και νομοθετικές λειτουργίες σε κάποιες περιπτώσεις, στην περίπτωση εκδήλωσης στρατιωτικού πραξικοπήματος, το μέσον για την αποτροπή του κινδύνου, όχι μόνο είναι ανενεργό, όχι ακόμα είναι εχθρικό αλλά και δρα ήδη εχθρικά.

Το δε άρθρο 48, προβλέπει την κήρυξη των μέτρων κατά περιοχές της χώρας αλλά και στο σύνολό της· ο δε σχετικός νόμος περί καταστάσεως πολιορκίας, δεν προβλέπει την δυνατότητα εκχώρησης των εν λόγω εξουσιών μόνο σε κάποια τμήματα του στρατού, τα οποία κατά περίπτωση θα μπορούσαν έστω εν αμφιβολία να εκτιμηθούν ως φίλια προς τη δημοκρατία τη νόμιμη κυβέρνηση και τη Βουλή, αλλά συνολικά σ’ αυτόν.

Έτσι, σε περίπτωση στρατιωτικού πραξικοπήματος, η κατάσταση πολιορκίας και έτσι όπως αυτή προβλέπεται, δεν μπορεί να αποτρέψει τον επιγενόμενο κίνδυνο της συγκεκριμένης περίπτωσης, δηλαδή την ανατροπή του δημοκρατικού πολιτεύματος. Εάν δε, εφαρμοσθεί μόνο σε ορισμένες περιοχές λόγω των φίλιων εκεί στρατιωτικών τμημάτων, το πιθανότερο είναι να δημιουργήσει σύγχυση αλλά και να πυροδοτήσει ανάλογες φιλοδοξίες, αφού η διευρυμένη αρμοδιότητα των στρατιωτικών στη συγκεκριμένη περιοχή, δεν γνωρίζουμε τελικά πώς θα χρησιμοποιηθεί και προς τα πού θα γείρει. Το ίδιο πρόσφατο παρελθόν της Χώρας, δεν έχει να επιδείξει ένα, τουλάχιστον επιτυχημένο, στρατιωτικό αντιπραξικόπημα προς υπεράσπιση της δημοκρατίας.

Το άρθρο 48 του Σ/75, αλλά και ο αντίστοιχος νόμος περί καταστάσεως πολιορκίας, αδυνατούν, ως νομική προϋπόθεση, να προστατεύσουν την επιβουλή του δημοκρατικού πολιτεύματος από την περίπτωση του στρατιωτικού πραξικοπήματος. Ο συντακτικός νομοθέτης του 1975, αλλά και τριών ακόμη αναθεωρήσεων (και της πρόσφατης τέταρτης), εξακολουθεί να είναι προσανατολισμένος στην αντιμετώπιση κινδύνων που προέρχονται κυρίως από εσωτερικούς εχθρούς. Εχθροί, οι οποίοι σε κάθε περίπτωση δεν προέρχονται από τις μορφές της νόμιμης κρατικής εξουσίας, άρα προέρχονται από το λαό. Και αυτό, παρά το γεγονός ότι ο λαός μας, παρά τα πάθη και τις αντιθέσεις του, ουδέποτε έστρεψε τα όπλα που του εμπιστεύθηκε η όποια νόμιμη ή παράνομη εξουσία εναντίον της, όταν η Πατρίδα βρισκόταν σε πόλεμο ή αντιμετώπιζε εξωτερικούς κινδύνους. Αντίθετα, όλες τις φορές, η δημοκρατία κακοποιήθηκε, αδρανοποιήθηκε και τελικά ανατράπηκε από νόμιμους κρατικούς φορείς εξουσιών.

Η προβλεπόμενη λοιπόν αδρανοποίηση του δημοκρατικού πολιτεύματος με σκοπό ακριβώς την αποτροπή της ανατροπής του από στρατιωτικό πραξικόπημα, είναι απρόσφορη. Αντίθετα, όταν κατατείνει στην προστασία μια σειράς πιο ασαφών και ελάσσονος σημασίας αγαθών σύμφωνα με το ίδιο το Σύνταγμα, και υπό συνθήκες εξ’ ίσου ασαφείς, φαίνεται να είναι πιο αποτελεσματική.

Οι ουσιαστικές προϋποθέσεις συνδρομής για την κήρυξη της Χώρας σε κατάσταση πολιορκίας, που θα πρέπει να ελεγχθούν και να διαπιστωθούν τόσο από την κυβέρνηση όσο και από την Βουλή, προκειμένου να τηρήσουν το Σύνταγμα με τρόπο δεσμευτικό, όπως επιτάσσει η περίπτωση στ΄ του άρθρου 134 Α΄ του ΠΚ, επιδέχονται ευρείες προσεγγίσεις και γι’ αυτό μη ασφαλείς σε σχέση με την εφαρμογή του μέτρου, που αναστέλλει τη δημοκρατία. Από την άλλη, η τήρηση της διαδικαστικής προϋπόθεσης που μπορεί να εφαρμόσει τη διαδικασία, είτε έτσι είτε αλλιώς, ανήκει στην Κυβέρνηση, αφού βάσει μιας πρώτης υποκειμενικής αξιολόγησης περί της συνδρομής, έστω και μιας ουσιαστικής προϋπόθεσης και υπό το πρόσχημα της απουσίας της Βουλής ή της αντικειμενικής αδυναμίας σύγκλησής της, μπορεί να λάβει μια πρώτη σειρά μέτρων, που αναμφισβήτητα μπορούν να καθορίσουν τις εξελίξεις που επιθυμεί και κατατείνει.

2.2 Τα περαιτέρω αποτελέσματα της κήρυξης της Χώρας σε κατάσταση πολιορκίας

Καθ’ όλη τη χρονική διάρκεια της ισχύος των μέτρων, ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας με πρόταση της κυβέρνησης, εκδίδει πράξεις νομοθετικού περιεχομένου, οι οποίες κατά περιεχόμενο, αποβλέπουν μόνο στην αντιμετώπιση επειγουσών αναγκών ή για την ταχύτερη αποκατάσταση της λειτουργίας των συνταγματικών θεσμών· υποβάλλονται για επικύρωση στη Βουλή εντός 15 ημερών από την σύγκλησή της σε σύνοδο, και παύουν να ισχύουν για το μέλλον, είτε εάν δεν υποβληθούν στη Βουλή εντός των ανωτέρω προθεσμιών, είτε αν δεν αποφασίσει η Βουλή εντός 15 ημερών πάλι όμως ex nunc.

Οι πράξεις αυτές, έχουν άμεση ισχύ, και ακόμη και εάν δεν επικυρωθούν τελικά από τη Βουλή, για όσο χρόνο έχουν ισχύσει, έχουν παράξει τα αποτελέσματά τους. Πρέπει να σημειωθεί ότι, οι πράξεις αυτές, εφόσον εκδίδονται υπό το καθεστώς αναστολής των ανωτέρω συνταγματικών διατάξεων δεν είναι υποχρεωτικό και να διέπονται από αυτές. Τούτο όμως ισχύει, για όσο διάστημα οι συγκεκριμένες συνταγματικές διατάξεις βρίσκονται σε αναστολή. Υπό το καθεστώς της πλήρους συνταγματικής ισχύος, εάν παραβιάζουν κάποια διάταξή του, είναι αντισυνταγματικές και δεν εφαρμόζονται.

Όταν λοιπόν η Χώρα βρίσκεται σε “κατάσταση πολιορκίας”, νομοθετεί η εκτελεστική εξουσία, υπό την μετέπειτα έγκριση της Βουλής, που αφορά όμως το μέλλον. Μπορεί δε νόμιμα, να νομοθετεί και αντισυνταγματικά, κατά το μέτρο αναστολής του συντάγματος, και να ρυθμίζει ουσιαστικά πάσης φύσεως θέματα υπό το πρίσμα της ευρείας έννοιας της διάταξης “αντιμετώπιση επειγουσών αναγκών ή προς αποκατάσταση ταχύτερης λειτουργίας των συνταγματικών θεσμών”. Άρα μπορεί να νομοθετεί και contra στο νόμο περί καταστάσεως πολιορκίας, πράγμα που άλλοτε μπορεί να αποβεί εξαιρετικά επικίνδυνο, αφού μπορεί να διευρύνει τις εξουσίες που προβλέπονται σ’ αυτόν και σε σχέση με το φορέα τους που είναι ο στρατός, και άλλοτε σωτήριο αφού μπορεί να περιορίσει ή και να αλλάξει τον φορέα αυτών των εξουσιών ή τη δομή λήψης και εκτέλεσης των αποφάσεων.

Εκτός όμως από τις πράξεις νομοθετικού περιεχομένου της παρ.5 του άρθρου 48, που προβλέπονται ως μια έκτακτη νομοθετική πρωτοβουλία της εκτελεστικής εξουσίας υπό ιδιαίτερα ακραίες συνθήκες λειτουργίας του δημοκρατικού πολιτεύματος, έχουμε, όπως ήδη έχουμε αναφέρει, και τις κατά το άρθρο 44 παρ.1 του Σ/75 ανάλογες πράξεις. Σε εντελώς λοιπόν εξαιρετικές περιπτώσεις επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης, ο πρόεδρος της δημοκρατίας, εκδίδει “πράξεις νομοθετικού περιεχομένου”, ύστερα από πρόταση του Υπουργικού Συμβουλίου. Οι πράξεις αυτές υποβάλλονται στη Βουλή για κύρωση σύμφωνα με το άρθρο 72 παρ.1 του Σ/75, μέσα σε 40 ημέρες από την έκδοσή τους ή μέσα σε 40 ημέρες από την σύγκληση της Βουλής σε σύνοδο. Εάν δεν υποβληθούν κατά τα ανωτέρω ή εάν δεν εγκριθούν από τη Βουλή εντός τριών μηνών από την υποβολή τους, παύει η ισχύς τους στο εξής, μετά δηλαδή την άπρακτη περίοδο. Οι πράξεις αυτές, εκδίδονται υπό την μοναδική ουσιαστική προϋπόθεση της εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης, την οποία έχουμε αναλύσει στο οικείο μέρος.

Αυτό που πρέπει να τονιστεί είναι ότι, ενώ οι πράξεις νομοθετικού περιεχομένου του άρθρου 48, αφενός εκδίδονται υπό πιο αυστηρές και συγκεκριμένες ουσιαστικές προϋποθέσεις από αυτές του άρθρου 44, αφετέρου κατά περιεχόμενο είναι πιο περιορισμένες από τις τελευταίες (πλην της περίπτωσης που αντιβαίνουν σε συνταγματικές διατάξεις που βρίσκονται σε αναστολή) -οι οποίες και μπορούν να αφορούν το οποιοδήποτε θέμα-, εν τούτοις, παρέχεται η δυνατότητα στις δεύτερες (του άρθρου 44), να ισχύσουν για πολύ μεγαλύτερο χρονικό διάστημα σε σχέση με τις πρώτες (του άρθρου 48), χωρίς προηγουμένως να επικυρωθούν από τη Βουλή. Οι πράξεις νομοθετικού περιεχομένου του άρθρου 44, μπορούν δηλαδή να ισχύσουν για 40 ημέρες από την έκδοσή τους και εν συνεχεία αφού υποβληθούν στη Βουλή, έως και τρεις μήνες μέχρι να επικυρωθούν ή να καταψηφιστούν. Μπορούν εν τέλει να ισχύουν για πλέον των τεσσάρων μηνών, χωρίς την έγκριση της Βουλής, η οποία επιπλέον μπορεί να μην επιτευχθεί και όχι αναγκαστικά γιατί δεν γίνονται αποδεκτές από τη Βουλή, αλλά διότι το κόμμα που πλειοψηφεί, αποφάσισε να μην τις επικυρώσει, οπότε δεν τίθεται και θέμα εμπιστοσύνης της Βουλής προς την κυβέρνηση !

Φαίνεται λοιπόν, πως οι πράξεις νομοθετικού περιεχομένου του άρθρου 44 παρ.1 του Συντάγματος, αποτελούν δραστικότερο μέσον της νομοθετικής λειτουργίας της κυβέρνησης από αυτό του άρθρου 48, το οποίο και πιο περιορισμένο είναι χρονικά και μεγαλύτερες ουσιαστικές προϋποθέσεις επιβάλλονται. Εξάλλου, υπό το καθεστώς της καταστάσεως πολιορκίας και εφαρμογής των πράξεων νομοθετικού περιεχομένου του άρθρου 48, δεν φαίνεται να αποκλείεται και η έκδοση πράξεων νομοθετικού περιεχομένου του άρθρου 44, καθώς το τελευταίο, δεν είναι από αυτά που η ισχύς του μπορεί ν’ ανασταλεί. Κατά την κατάσταση πολιορκίας, η συνδυαστική τους εφαρμογή, καθιστά την εκτελεστική εξουσία παντοδύναμη και ανέλεγκτη.

Καταλήγοντας θα λέγαμε ότι: η κατάσταση πολιορκίας του άρθρου 48 του Συντάγματος, είναι ένα εξαιρετικό μέτρο που επιβάλλεται σε ακραίες περιπτώσεις. Παρά τις αμφιβολίες της χρησιμότητάς του και υπό τη δομή της λειτουργίας του που παρουσιάζεται σε σχέση με τον αντίστοιχο νόμο, ο συντακτικός νομοθέτης του 1975 δεν μπόρεσε να αποφύγει μια πρακτική 150 χρόνων (το ίδιο και ο αναθεωρητικός τεσσάρων Βουλών έως σήμερα), η οποία αποδεδειγμένα δεν ωφέλησε τους σκοπούς για τους οποίους θεσπίστηκε.

Σημειώσεις:

[1] Ευ. Βενιζέλος, Μαθήματα Συνταγματικού δικαίου, ο.α., σ. 178.

[2] Φ. Σπυρόπουλος, Συνταγματικό δίκαιο, ο.α., σ. 112-113.

[3] Ο Ν.566/28/28.03.1977, προβλέπει εκτός των άλλων: α) Ότι οι εξουσίες των πολιτικών αρχών που ανάγονται στην προστασία της ασφάλειας του κράτους, την τήρηση της τάξεως και την αστυνομία, αναλαμβάνονται και ασκούνται από τη στρατιωτική αρχή και “καθ’ ό μέτρον ήθελε θεωρηθή υπό ταύτης αναγκαίον” (άρθρο 2). β) Ότι η στρατιωτική αρχή, εφ’ όσον έχει ανασταλεί η ισχύς των αντίστοιχων διατάξεων του συντάγματος, έχει ιδίως δικαίωμα 1) να ενεργεί έρευνες στις οικίες, ημέρα και νύκτα, άνευ παρουσίας εκπροσώπων της δικαστικής εξουσίας, 2) να απομακρύνει κάθε ύποπτο διαταράξεως της δημόσιας τάξεως εκ του τόπου της διαμονής του, να απαγορεύει την εξ’ αυτού απομάκρυνση του ή να επιβάλλει την υποχρεωτική διαμονή του σε ορισμένο τόπο, 3) να ενεργεί κάθε πράξη σκοπούσα στην άμυνα και την ασφάλεια της Χώρας ή την τήρηση της δημόσιας τάξεως, προς τούτο δε να προβαίνει σε συλλήψεις και άνευ δικαστικού εντάλματος, 4) να διατάσσει την παράδοση των όπλων και εφοδίων και να προβαίνει στην αναζήτηση και παράδοση αυτών, 5) να απαγορεύει και να διαλύει οποιαδήποτε συνάθροιση, 6) να διαλύει σωματεία και ενώσεις προσώπων μη κερδοσκοπικού σκοπού, 7) να απαγορεύει την ανακοίνωση ή δημοσίευση πληροφοριών με οποιοδήποτε τρόπο και δια του τύπου και να προβαίνει σε κατάσχεση εφημερίδων και άλλων εντύπων είτε προ της κυκλοφορίας τους είτε μετά αυτής ως και να απαγορεύει την έκδοση εφημερίδων για ορισμένο χρόνο, 8) να απαγορεύει την άσκηση του δικαιώματος της απεργίας (άρθρο 3). γ) Ότι η απείθεια στις διαταγές της στρατιωτικής αρχής, εάν δεν τιμωρείται βαρύτερα από άλλη ποινική διάταξη, τιμωρείται με φυλάκιση τουλάχιστον 3 μηνών (άρθρο 4). δ) Ότι η εκδίκαση των ανωτέρω καθώς και κάθε αδικήματος που στρέφεται κατά της ασφάλειας του κράτους, του πολιτεύματος και της δημόσιας τάξεως και εφόσον έχουν ανασταλεί οι διατάξεις των άρθρων 8, 96 παρ. 4 και 97 του Συντάγματος, ανήκει στα υπό του προεδρικού διατάγματος συνιστώμενα διαρκή ή έκτακτα στρατιωτικά δικαστήρια. Όποια και αν είναι η ιδιότητα των αυτουργών ή συμμετόχων (άρθρο 5 παρ.1) κ.α.

Ο Φώτιος-Σπυρίδων Μαζαράκης είναι Διδάκτωρ Νομικής, δικηγόρος – συγγραφέας και επικεφαλής του Τομέα Δικαιοσύνης του ΕΠΑΜ.